焦点提醒：王凯军：从进水超标致使出水超标现象，看依法行政下情理法的同一之道 12月14日，生态情况部发布《关在进一步规范城镇（园区）污水处置情况治理的通知》（以下简称《通知》），对“进水超标致使出水超标”的一类问题进行了明白的义务划分，给出了明白的说法。近日，我们对清华年夜学王凯军传授就此问题进行了采访，并清算成文发布。文章采取第一人称论述情势显现。 文章经授权转动自：JIEI立异尝试室 作者：王凯军 ▲王凯军，材料图 记得在2020年两会前夜，由全国工商联情况办事业商会组织的媒体碰头会上，有媒体诘问会长，但愿领会2019年媒体碰头会提出的进水超标致使出水超标的议题，在两会上反应后有无结论。我接过话题，大要引见了一下生态情况部正在做的工作。 从2019 年最先，生态情况部约请相关处所当局、处所生态情况部分、运营单元、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，屡次召开座谈钻研会。在编制时代又赴多个省分展开现场调研，实地领会分歧污水处置厂具有的问题和坚苦，听取改良治理工作的定见和建议。 我的回覆后来被一些媒体发掘了出来，报导“清华年夜学情况学院传授王凯军流露了情况部正在制订相干文件”。在我“冒然”回覆这个问题时，我觉得《通知》会很快发布出来，现实上，时候曩昔了半年多，到客岁底才与大师碰头，时代又履历了屡次钻研、点窜、收罗定见等，我也帮忙点窜过一些内容。从中能够看到情况部对这一环境的正视和结壮的工作风格，直面核心问题、从处理问题动身，表现了深化“放管服”鼎新的精力。 出台布景：企业进园区改变了工业废水管理模式 《通知》在此时的出台，一个很主要的缘由是工业企业多量进园区，污水处置尺度晋升、情况治理加严，污水处置的治理体例和对象都产生了较年夜转变。特殊是工业园区化的趋向日趋显著：出在工业污染节制和地盘集约操纵的斟酌，近几年工业企业加速向工业园区集中。今朝，全国各地设置的各类型园区数目已跨越6万家。 高度集中的园区，带来了集中污染的风险。由于一些工业园区盲目扩大、粗放成长，环保监管亏弱，形成情况污染严峻，情况风险隐患凸起。情况部前期还特地针对此问题发布了《关在增强工业园区情况庇护工作的指点定见》。 工业企业进园区的进程，也改变了以往工业废水管理的模式。在此之前，首要是由工业企业自行处置。而跟着工业企业园区化，部门工业废水可能与市政管网最先产生联系关系，此中企业排水纳入市政管网或特地管道，拜托第三方市场化运转。这一类污水处置厂的数目已�����APP经年夜年夜跨越了城市污水处置厂的数目，是此刻甚至此后一个期间情况治理的重点。这些与市政管网产生联系关系的园区，地点位置和污染特点不尽不异，是以，对污水处置运营企业发生的影响也有所分歧。 多方介入链条，多种冲突情境，和配套治理机制的不健全，不成避免地形成了一批典型冲突案例。此中最受媒体存眷的就是“进水超标致使出水超标”的环境下，运营企业该不应作为“背锅侠”接管惩罚，和衍生出的各方义务划分等话题。污水处置厂、处所环保主管部分都承当了颇高的情况管理本钱，承受着庞大的情况管理风险，不管处置成果是甚么，都是一个“双输”的成果。 在处所情况治理部分而言，面对两难地步：对出水不达标的企业罚款，是依法行政、依法治污，实行其监管职责。法律，给遵法污水处置厂带来承担；不法律，本身则面对着不依法实行职责的政治风险。但在该类法律事后，处所当局常常面对年夜量诉讼、调整等工作，无疑会花费年夜量的人力、精神本钱。 在污水运营企业而言，更是丧失庞大：要承当因应急处置、工艺受损而发生的额外本钱；还要面对因出水不达标而发生的情况行政惩罚、情况科罚，和随之而来的结合惩戒。即在缴纳行政罚款以外，还受财税78号文的影响，3年内不享受增值税即征即退政策。更感“冤枉”的是一些已实时陈述、实时启动应急预案但仍因超标被罚的企业：“这是一件谁来都做欠好的工作，我已实行了义务，为何上游企业乱排污需要我来买单？” 而在当局与运营企业堕入争辩、进入诉讼时，介入链条的第三个主体——纳管企业，凡是处在缄默状况，不发一词。“进水超标”案件也增添了社会的情况管理本钱，由全社会为个体工业企业的排污行动买单。 在多起现实案例中，各地处置体例不尽不异，有些地域对污水厂免在惩罚，有些地域则认为“不组成免责来由”。争端不竭发酵，使得环保法律从行业监管手段逐步演变为一项社会热门话题，侵害当局抽象，给企业带来承担，形成了年夜量社会资本的华侈。 在此环境下，情况部对该类事务高度正视，《通知》也在企业、专家、当局等多方气力的沟通下降生。 编制亮点：依法行政条件下鞭策情、理、法同一 《通知》的最年夜亮点，是在依法行政、依法治污的条件下，尽量鞭策“情、理、法”的调和同一。 （一）依法治国、依法行政 《通知》自己并不是全新的情况律例，更多的是将散落在各个情况治理律例、尺度中的相干条目集结，系统重申、明白了各方的法令义务，充实表现依法行政的思惟。并在新情形的应用中使治理环环相扣，在出产、扶植、运转各个环节，都可根据现行法令展开工作。 如《通知》中的义务划分段落，要求“运营单元该当对污水集中处置举措措施的出水水质担任”，根据的是《水污染防治法》中第五十条中的“城镇污水集中处置举措措施的运营单元，该当对城镇污水集中处置举措措施的出水水质担任。情况庇护主管部分该当对城镇污水集中处置举措措施的出水水质和水量进行监视查抄。” 要求纳管企业“依法安装利用主动监测装备”，根据《水污染防治法》第四十九条中的“工业会聚区该当配套扶植响应的污水集中处置举措措施，安装主动监测装备，与情况庇护主管部分的监控装备联网，并包管监测装备一般运转。” 要求处所当局“兼顾放置扶植城镇（园区）污水集中处置举措措施和配套管网、污泥处置措置举措措施”，根据的是《水污染防治法》第四十九条“县级以上处所人平易近当局扶植主管部分该当依照城镇污水处置举措措施扶植计划，组织扶植城镇污水集中处置举措措施和配套管网。” 要求“纳管企业应依照国度相关划定申领排污许可证，持证排污、按证排污”根据的是《中华人平易近共和国情况庇护法》第四十五条：“ 实施排污许可治理的企业事业单元和其他出产运营者该当依照排污许可证的要求排放污染物”和《排污许可治理条例》相干内容。 《通知》中划定“严厉查处超标排放、偷排漏排、捏造或窜改监测数据……等情况背法行动”，根据的是《水污染防治法》第83条第2款、第4款的划定：(二)跨越水污染物排放尺度或跨越重点水污染物排放总量节制目标排放水污染物的；(四)未依照划定进行预处置，向污水集中处置举措措施排放不合适处置工艺要求的工业废水的。 划定“新建冶金、电镀、有色金属、化工、印染、制革、原料药制造等企业，准绳上结构在合适财产定位的园区，其排放的污水由园区污水处置厂集中处置”，也就是将这几类企业划出市政管网，根据的是“水十条”中第二章节第六条：“七年夜重点流域干流沿岸，要严酷节制石油加工、化学原料和化学成品制造、医药制造、化学纤维制造、有色金属冶炼、纺织印染等项目情况风险，公道结构出产装配和危险化学品仓储等举措措施。” 关在《通知》中“公道认定处置超标义务”中必然水平的自在裁量权，根据的是《行政惩罚法》第27条第一款、第三款：当事人有以下景象之一的，该当依法从轻或减轻行政惩罚:（一）自动消弭或减轻背法行动风险后果的；（三）受他人勒迫有背法行动的。 整体来看，情况部此次发布的文件是在现有情况庇护法令框架内的定见指点，充实表现了依法行政的精力，行政权利均为依法获得，有法可依，对其行政行动的后果承当响应的义务的准绳。 （二）依法治国条件下，在处置具体问题中尽力实现 “情、理、法”的最年夜同一 依法治国、依法治污、依法行政是治理的条件，但不成否定，大师从理解，体会到应用，中心凡是需要一个进程。 回忆昔时我介入制订的《城镇污水处置厂污染物排放尺度》GB18918-2002尺度收罗定见时，污水厂的代表也是群情激奋，认为污水厂是治污而不是排污单元，认为尺度的名号就不合错误，污水处置厂作为处置污染的单元何故被称为“污染排放对象”。那时大师的熟悉如斯，从情理上难以接管，此刻大师也逐步认同了超标排放是污染。 同理，在认定“进水超标引发的出水超标”是不是背法这个环节上，大师对三者之间关系的理解具有误差，特别是运营企业在情理方面有一些不睬解。更多的也是情、理、法之间纠结，认为义务不是运营单元是在讲“事理”，认为惩罚不合“情”，而没有人认为起首应当履行“法令”。 抱负状况下，情、理、法是可以或许合一的，但在现阶段，需要在现有环保法令的系统下，尽量加倍契合“情”与“理”。具体到文件内容中，能够看到从本来“当局-运营企业”的二元对峙，酿成了“当局-纳管企业-运营企业”的三方沟通，并对三方均提出了要求，将本来压在运营企业一方的压力，分离到了三处。良多工作的完美前进，常常不克不及一挥而就，而是需要各方明白义务，了了法则，不竭优化本身工作，增进良性的互动，才能慢慢到达新的均衡。 确认当局义务，鞭策当局工作不竭细化。文件没有把处所当局方面的问题简单归结在法律问题，由于园区作为重生事物，相干排放尺度、监管系统还不敷健全，良多园区内的BOT、PPP项目，对三方式律职责的划定都不了了，仅根据合同来治理。污水处置厂和其运营单元具怀孕份的两重性：一方面，是担任城镇污水处置的公共办事供给者；另外一方面，是依托供给办事盈利的运营者。当前情况法律更存眷后者，对污水处置厂和其运营单元施以监管压力，而未阐扬其作为公共办事供给者的辅助法律功能。这需要经由过程修法来实现，但在现阶段很难履行。是以，《通知》中将处所当局的职责做了进一步了了，现实上是指点各地依法细化工作，加倍积极自动地去化解矛盾。 另外，因为治理系统不健全，当局法律中的随机应变就显得尤其主要。在法令没法修订的环境下，需要情况部分增强“放管服”，使处所当局在必然水平上可以或许自在裁量。处所当局在此精力的指点下，就会在不竭处理问题、优化流程的进程中构成一套行之有用的操作法子。如姑苏环保局和水务局在2017发布的《城镇污水厂采取处置工业废水治理暂行法子》就是一个典型典范。在该《法子》中，对各类污水厂就汗青缘由，纳管环境进行了较为科学的分类（共分为三类）： Ⅰ类是指近况首要承当糊口污水处置的城镇污水处置的城镇污水厂 Ⅱ类是指位在工业园区、开辟区内，计划和环评定位为工业废水、糊口污水集中分析处置的城镇污水厂； Ⅲ类是指因为汗青身分，被纳入城镇排水和污水处置专项计划，近况首要承当工业废水处置或工业废水比例较高的污水处置厂。 又划分出四类“不达标”的景象： 景象1：纳管企业预处置工艺不达标/不合规处置，污水处置厂工艺达标； 景象2：纳管企业预处置工艺不达标/不合规处置，污水处置厂工艺不达标； 景象3：纳管企业预处置工艺达标且合规处置，污水处置厂工艺不达标； 景象4：纳管企业预处置工艺达标且合规处置，污水处置厂工艺达标且合规处置，突发事务致使水处置系统不达标。 根据上述分类，当局各部分在充实沟通、脚踏实地的根本上构成一系列的实行法子，包罗若何纳管，若何鉴定义务，明白举证流程等，别离对法律单元，排污单元和运营单元的权责利划分方面进行了明白详实的规范。相信姑苏邃密化治理的案例，将成为此后当局治理的成长趋向。 重申纳管企业义务，要求严酷监管法律。现实上，《情况庇护法》中一向有着对排污企业要求的明文划定，但在此前由于其触及量年夜、面广，响应的监管能力不足、监管手段掉队，所以在一段时候内排污企业无机可趁。《通知》现实上给处所当局提出了明白的监管要求，无望改变“当前的治理义务法则给运营单元分派了太重的水质义务，并网企业则承当极低的背法本钱”的近况。对这些纳管企业监管必将会加倍到位，需要排污企业承当起响应的情况义务。 对这类排污企业，有些具有进步前辈理念的园区提出了“一厂一管束”，但这类做法会发生年夜量的社会资本华侈；也有园区提出将它们都搬出去，但操作起来也不太实际。我们需要在社会资本操纵效力和监管结果之间寻觅均衡，这也间接给当局监管能力提出了要求。将来当局在增强能力扶植以外，还需要立异监管手段、增强矫捷性。近似在清华年夜学情况学院开辟的“水质指纹”手艺，即便针对夹杂样也能够正确辨认出超标污水的义务主体，为处所当局展开依法治污，科学治污供给了无力支持。 对运营企业提醒风险，鞭策运营单元成立完美的运营工作系统。在一些国外发财国度，污水处置厂能够上诉、介入法律。在我国，污水厂的这类权力暂不足。但在《通知》中，为运营企业可能碰到的风险留出领会决方案——“当即启动应急预案，展开污染物溯源，保存水样和泥样、保留监测记实和现场视频等证据，并第一时候向生态情况部分和相干主管部分陈述。”这必然水平上改变了曩昔单向的法律布局，给运营企业供给了可以或许用以庇护本身的律例根据。 同时，《通知》也侧面指出了当前运营企业本身管控的不足——“新建、改建、扩建污水处置项目情况影响评价，要将办事规模内污水查询拜访环境作为主要内容”，意指企业在市场扩大进程中该当对纳管污水水质有所辨别，并确保具有响应婚配的处置、治理能力。企业抢项目标不睬性，与园区招商的不睬性一样，会给污水达标带来风险。 几点建议 （一）增强和完美工业园区污水处置尺度律例系统扶植。当前工业废水并网预处置法则系统，首要由预处置排放尺度、纳管许可治理等构成；园区污水处置厂污染物排放尺度的履行也纷歧致，需要尽快构成有用的园区水污染情况治理系统。 （二）当令对《水污染防治法》第50条进行行政注释，善用减免景象。在《水污染防治法》没法近期修订的环境下，生态情况部可按照《关在增强法令注释工作的抉择》，在法令授权规模内，对第50条的合用进行行政注释，了了污水处置厂、纳管企业在分歧环境下所应遭到的行政惩罚。在情况法律实践中，慢慢明白污水处置厂和其运营单元协助法律的地位与规模。改变仅仅依托BOT和谈或PPP和谈对纳管企业行动进行束缚的近况。 （三）机会成熟时，提请全国人年夜常委会对《水污染防治法》预处置水质义务条目进行点窜，并修订《水污染防治法实行细则》、《城镇排水与污水处置条例》。
王凯军：从进水超标致使出水超标现象，看依法行政下情理法的同一之道
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